Prezes PIT: Ustawa wielu wątpliwości

Podczas konferencji jaką w połowie marca (13 marca, hotel Novotel Warszawa Centrum) zorganizował nasza redakcja, poświęconej nowym ratingom największych biur podróży i omówieniu sytuacji w turystyce wyjazdowej („Największe biura podróży 2017 roku: Itaka, TUI, Rainbow”, „Ratingi biur podróży 2018: Dziewięć ocen w górę, trzy w dół”), jednym z punktów było wystąpienie prezesa Polskiej Izby Turystyki Pawła Niewiadomskiego. PIT zorganizował wcześniej w dużych miastach serię szkoleń dla przedstawicieli branży turystycznej poświęconych uchwalonej pod koniec zeszłego roku ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych. Ustawa wejdzie w życie 1 lipca.

Spotkania PIT-u pokazały, że ustawa wywołuje wiele pytań, na które przeważnie nie ma odpowiedzi. Niewiadomski podczas konferencji podsumował je wszystkie. Krótko odpowiedziała mu też dyrektor departamentu turystyki Ewa Pawlak-Lewandowska. Publikujemy oba wystąpienia. A także, jako uzupełnienie, komunikat rzeczniczki PIT Ewy Kubaczyk z tej konferencji.

Paweł Niewiadomski, prezes Polskiej Izby Turystyki

Czas pracy nad ustawą, jeśli chodzi o PIT, był dość różnie oceniany. Na początku dość krytycznie, ale potem zmieniliśmy ocenę projektu. Dlaczego? Można powiedzieć, że jeśli ktoś przejdzie przez niuanse ustawy, to okaże się, że ten akt legislacyjny może mieć dobry skutek. Z jednej strony dla rynku, bo zrównuje zasady konkurencji, z drugiej zaś dla konsumentów, bo będą oni lepiej chronieni. Niemniej w trakcie dziewięciu zorganizowanych przez PIT spotkań z branżą turystyczną służących szkoleniu z ustawy, pojawiły się różnego rodzaju wątpliwości. Nie są to zresztą tylko wątpliwości przedsiębiorców, ale także wątpliwości przedstawicieli urzędów marszałkowskich. To nas szczególnie niepokoi, bo urzędy marszałkowskie w świetle ustawy są organami kontrolującymi przedsiębiorców.

Zgłaszane wątpliwości można podzielić na kilka grup, przede wszystkim chodzi o interpretację przepisów ustawy. Są wśród nich wręcz kardynalne pytania, na które wcześniej Izba zwracała uwagę.

Zacznijmy od tego: Jak w nowej ustawie regulowane są relacje między organizatorami turystyki, kiedy jeden z nich kupuje usługę od drugiego. Czy ta relacja jest chroniona ustawą? Obecnie nie jest, o czym nie wszyscy przedsiębiorcy wiedzą, przez co dochodzi do podwójnego płacenia składki na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny, co nie jest uzasadnione.

Warto o tym mówić, ponieważ w obecnych przepisach nie ma możliwości zwrócenia przez TFG przedsiębiorcy nadpłaconej składki. To jest dość istotne, żeby tworzyć przepisy precyzyjne, żeby nie budziły żadnych wątpliwości. Tymczasem myślę, że przy tych nowych przepisach wątpliwości istnieją. To jest zasadniczy temat. Poruszaliśmy go na posiedzeniu zarządu Europejskiego Związku Biur Podróży ECTAA i w żadnym kraju UE nie dochodzi do takich interpretacji, które pojawiają się w Polsce, że relacje między touroperatorami miałyby być chronione. Tak naprawdę musimy się zastanowić z jakiego powodu miałyby być one chronione. To ma niesamowite, zasadnicze znaczenie, jeśli chodzi o organizatorów turystyki, zarówno w relacjach w Polsce, jak i w wypadku organizatorów turystyki przyjazdowej, którzy mają liczne relacje z touroperatorami z innych krajów. Z jakiego powodu miałaby być ta relacja chroniona, kiedy ten powiedzmy niemiecki organizator, który wysyła do Polski turystów i tak jest w Niemczech zabezpieczony, trudno tutaj powiedzieć.

Następna sprawa jest niezwykle istotna, bo my koncentrujemy się na nowej ustawie, a jeszcze w starej pozostały przepisy dotyczące pilotów i przewodników, i mamy kompletny chaos, ponieważ pozostały w tych przepisach starej ustawy, która będzie obowiązywała po 1 lipca odniesienia do definicji, które w ogóle nie funkcjonują w nowej ustawie, na przykład do definicji wycieczki. Trudno powiedzieć, w jaki sposób ustawodawca to rozumie, tworząc tego rodzaju prawo. Również artykuł 31 starej ustawy mówi – i proszę się nie śmiać – że jeśli organizator turystyki wysyła turystów za granicę, powiedzmy dwóch turystów, to przy tym wyjeździe musi uczestniczyć pilot z Polski na całej trasie. Tak ten przepis obecnie wygląda, należałoby się więc zastanowić nad szybką zmianą. Notabene już w lutym Ministerstwo Sportu i Turystyki rozpoczęło pracę nad tą zamianą, ale wydaje się, że przed 1 lipca te przepisy nie będą zmienione.

Kolejna sprawa to brak w polskich przepisach przepisów intertemporalnych. Istnieje w związku z orzeczeniami Sądu Najwyższego zagrożenie, że może się okazać, że umowy, które są zawierane do 1 lipca na wyjazdy po1 lipca mogą być chronione już nowymi przepisami. Ten brak powoduje pewną niejasność, ponieważ w tym zakresie orzeczenia Sądu Najwyższego taką wątpliwość powodują.

Następna wątpliwość – nowa ustawa nakłada na organizatora obowiązek przekazania pisemnego potwierdzenia odprowadzania składek na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny. Wystąpiliśmy już do funduszu z pytaniem, jak należy to rozumieć? Stworzenie pewnego standardu rynkowego, w sytuacji kiedy jakiś przepis jest niejasny czy nieprecyzyjny byłoby lepszym rozwiązaniem niż czekanie na wejście w życie ustawy i nadinterpretacja UOKIK-u.

Kolejna kwestia to kwestia niejasności sformułowania przepisów, które na etapie prac w Unii Europejskiej wydawały się bardzo korzystne dla przedsiębiorców w Polsce, ponieważ w Polsce jako jedynym kraju UE właśnie poprzez interpretacje sądu ochrony konkurencji i konsumentów, organizatorzy turystyki nie mogą stosować zryczałtowanych potrąceń, co doprowadziło do tego, że klient jest w gorszej sytuacji, ponieważ zawierając umowę, nie ma jasności z jakimi potrąceniami powinien się liczyć jeśli zrezygnuje z imprezy. Mamy do czynienia z taką sytuacją, że we wszystkich krajach ten przepis może być interpretowany jako możliwość wprowadzenia zryczałtowanych potrąceń. W Polsce mamy nadal niejasność, mówi się „o opłacie za odstąpienie”. Czy tę opłatę za odstąpienie można będzie interpretować jako zryczałtowane potrącenie? To jest pytanie do ministerstwa.

Bardzo dużo pytań mają przedsiębiorcy. Mówią: Super, mamy pierwszy raz przepisy, które w jakiś sposób próbują rozwiązać problem szarej strefy w turystyce. Rzeczywiście nowe przepisy mają szansę uchwycić tę szarą strefę. Przedsiębiorcy mówią: My się podporządkujemy. Ale pytanie, kto to ma kontrolować? I w oparciu o jakie przepisy?

Wskazywaliśmy, że urzędy marszałkowskie nie mają możliwości kontrolowania szarej strefy. Takie podejrzenie musiałoby pochodzić od kogoś, kto złoży donos. Inaczej mówiąc, przepisy może są korzystne, w wielu wypadkach nieprecyzyjne, ale w kwestii kontroli raczej ułomne.

Następna sprawa to kwestia, mówiąc w skrócie, pakieterów usług. Bardzo duże wątpliwości interpretacyjne dotyczą dwóch pojęć, które występują w ustawie. Sposób „ukierunkowany oferowania usług” i „ułatwiania nabywania usług”. To oczywiście ma wielkie znaczenie przede wszystkim przy sprzedaży online. Myślę, że dobrze było by wypracować jakiś standard lub wprowadzić wytyczne. W przeciwnym razie przedsiębiorcy i organy kontrolujące będą miały trudność, żeby te same zasady dotyczyły wszystkich.

Kolejna kwestia, pojawiły się interpretacje mówiące, że wyjazdy typu insentive mogły by być wyłączone na podstawie umowy generalnej w każdym wypadku. Ustawodawca europejski również w wyjaśnieniach wskazywał, że kiedy element wypoczynku jest realizowany nawet podczas wyjazdu służbowego, to tego rodzaju sprzedaż powinna być chroniona przez ustawodawcę europejskiego i krajowego.

Następna kwestia dotyczy procedury reklamacyjnej. Dyrektywa nie zakłada w ogóle żadnych specyficznych regulacji. To, co mamy w tej chwili, czyli automatyzm w uznawaniu reklamacji, jeżeli organizator nie odpowie w ciągu 30 dni, znika. Za to organizatorzy będą musieli w swoich warunkach uczestnictwa przedstawić konkretny sposób procedury składania reklamacji. Oczywiście, z jednej strony to może być pewien element konkurencji między przedsiębiorcami, bo powiedzmy jeden z przedsiębiorców będzie miał jakiś tam termin na rozpatrzenie reklamacji, a drugi inny. Ale z drugiej strony za chwilę UOKiK będzie miał do tych rozwiązań zastrzeżenia. Trzeba tutaj wcześniej wypracować jakiś standard, to może być trudne, również z tego powodu, że dyrektywa jest dyrektywą maksymalnej harmonizacji i być może nie będzie można, w ramach Polski ustanowić jakichś zasad, które potem na innych rynkach będą inne. Myślę, że ministerstwo ma nadal dobre stosunki z Komisją Europejską, dzięki której można by to było w jakiś sposób skoordynować.

Jak wygląda sytuacja zabezpieczeń z pierwszego filaru, jak i z rozporządzenia dotyczącego składek na TFG w sytuacji, kiedy przedsiębiorca prowadzi kilka rodzajów działalności? Czy w tym momencie musi mieć zabezpieczenie na najwyższym poziomie, i to wystarczy, czy te zabezpieczenia muszą się sumować? Zdaje się, że rozporządzenie bezpośrednio o tym nie mówi. My mamy swój pogląd na tę sprawę, nie musimy się z ministerstwem zgadzać, chociaż dobrze było by gdybyśmy się zgadzali.

Z drugiej strony nie jest tak, że wykładania ministerstwa miałaby być obowiązująca. Bo w Polsce tylko sądy mogą takiej wykładni dokonać. Wszystkie te pytania opracujemy państwu.

Na koniec muszę powiedzieć, że to jest moment, żeby zastanowić się, jaka ma być przyszłość Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego. Przypomnę, że PIT był inicjatorem dyskusji na temat funduszu i przygotował w 2009 roku konkretny projekt rozwiązania. Nieskromnie powiem, że wszystkie wątpliwości, które teraz się pojawiają w tamtym projekcie były rozwiązane. Tamta propozycja była dopasowana do specyfiki polskiego rynku, ale w duchu systemu zabezpieczeń w krajach Unii Europejskiej. Obecny Turystyczny Fundusz Gwarancyjny to jest turystyczny rachunek przepływowy, a nie żaden fundusz gwarancyjny. Organizatorzy wpłacają składki na fundusz, ale nie ma żadnej kontroli standingu finansowego przedsiębiorców. Jak coś się stanie, to środki z funduszu wypłyną, a idea była taka, żeby fundusz był II filarem zabezpieczeń i żeby się wypełniał. Żeby, jak jest na rynku holenderskim, przedsiębiorcy nie musieli płacić [składek, kiedy fundusz osiągnie pewien poziom napełnienia].

Niestety, w Polsce przyjęto rozwiązanie rachunku przepływowego, totalnie skrytykowane w roku 2012. Tak naprawdę ono nie próbuje zabezpieczyć ewentualnej upadłości. Na przykład kiedy dany organizator jest w gorszej sytuacji finansowej, żeby funduszowi przedkładał dodatkowe zabezpieczenie finansowe, żeby wyeliminować ryzyko wypłacenia z funduszu pieniędzy zbieranych przez wszystkich, a konkretnie obecnie nie chronionych.

Ewa Pawlak-Lewandowska, dyrektor departamentu turystyki w Ministerstwie Sportu i Turystyki

Niektóre dzisiejsze pytania mnie zdziwiły, bo tworząc ustawę chyba nie wymyśliliśmy wszystkich odpowiedzi ani wszystkich interpretacji. Ustawa jest pewnym ograniczonym zbiorem przepisów, nie da się w niej zawrzeć odpowiedzi na wszystkie ewentualności i rozwiązań, bo wtedy przypominała by grubą książkę. Dlatego oczywiście bardzo chętnie zbierzemy pytania, podzielimy się też naszymi, odpowiadając też na pytania urzędów marszałkowskich. Dla nich również będziemy prowadzić szkolenie z zakresu tej ustawy, tak żeby wszystkie wątpliwości wyjaśnić. Jeśli jakieś się pojawią to na bieżąco będziemy je uzupełniać i starać się znaleźć wspólne rozwiązania.

Został nam jeszcze kawałek starej ustawy, tej mówiącej o usługach hotelarskich, pilockich i przewodnickich. Musimy się nią w tej chwili zająć, mamy ją w planach i nad nią pracujemy. Część odpowiedzi na pewno padnie w ramach pracy nad tą ustawą.

Przypomnę, że prace były już konieczne, bo nasza ustawa – z tego, co pamiętam – to już 20 lat, w związku z tym czasy się zmieniły, w turystyce zmieniają się one bardzo szybko. Staramy się zapobiegać i znajdować nowe rozwiązania i tworzyć przepisy, żeby starczyły na najbliższy czas.

„Obfity zbiór” wniosków po szkoleniach z ustawy

Polska Izba Turystyki od ponad dwóch miesięcy organizuje szkolenia z ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych, która wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2018. W sumie odbyło się dziewięć spotkań, można więc już pokusić się o pierwsze podsumowania. Wnioski płynące ze rozmów z przedsiębiorcami przy okazji prezentacji nowej ustawy przedstawił w trakcie konferencji organizowanej przez portal Turystyka.rp.pl prezes Polskiej Izby Turystyki, Paweł Niewiadomski.

Co budzi największe wątpliwości przedsiębiorców, którzy od 1 lipca będą ćwiczyć nowe przepisy w praktyce? Po pierwsze, interpretacja samej ustawy. Oprócz pytań podstawowych, na przykład o interpretację, czym jest, a czym nie impreza turystyczna, na czym polegają wyłączenia z ustawy, jednym z głównych problemów było ustalenie, czy podlegają ustawie relacje między touroperatorami, czyli zakup usługi od zarejestrowanego organizatora A przez organizatora B, który tę usługę, ewentualnie zmodyfikowaną sprzedaje następnie podróżnemu. Z pogłębionej analizy przepisów, a także praktyki w innych krajach Unii Europejskiej wynika, że relacje między organizatorami nie są chronione. Jednak wciąż pozostają wątpliwości.

Kolejną kwestią, która niepokoi, to fakt, że urzędy marszałkowskie nie otrzymały skutecznych narzędzi kontroli i monitoringu rynku. W praktyce mogą reagować tylko wtedy, gdy otrzymają informację o nielegalnie działającym organizatorze, czyli mówiąc wprost na podstawie zgłoszenia/donosu. Jeżeli cel ustawy, czyli uporządkowanie rynku i wyeliminowanie „szarej strefy” miałby być zagwarantowany, to bez odpowiednich narzędzi kontroli przez organy do tego uprawnione nie uda się go zrealizować.